O Princípio da Legalidade no Direito Ambiental

Bom, que tal começarmos pelo princípio mais famoso do Direito Administrativo?

Sim, estou falando exatamente do Princípio da Legalidade! Aquele que você encontra em toda apostila de concurso público e, obrigatoriamente, lerá em qualquer manual de Direito Administrativo. Mesmo assim, acho que um post sobre ele não fará mal e economizará o tempo da leitora ou leitor que quiser apenas ter uma noção superficial da coisa.

Na nossa Constituição, é um princípio expresso no caput do art. 37.

Segundo Hely Lopes Meirelles, esse princípio “significa que o administrador público está, em toda a sua atividade funcional, sujeito aos mandamentos da lei e às exigências do bem comum, e deles não pode se afastar ou desviar, sob pena de praticar ato inválido e expor-se a responsabilidade disciplinar, civil e criminal, conforme o caso” (In MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro, 34ª Edição, pg. 89. Malheiros. São Paulo, 2008).

É possível dizer que, grosso modo, a legalidade, no Direito Administrativo, é quase o oposto da legalidade no Direito Privado. Isso porque, enquanto neste a pessoa particular pode fazer tudo, exceto o que a lei proíbe (art. 5º, II, CF/88), naquele a Administração Pública só pode fazer o que a Lei permite, sob pena de nulidade do ato! Cabe dizer que a obediência à Lei engloba não apenas os dispositivos legais e constitucionais, mas, também, os demais princípios, conforme pode se observar no art. 2º da Lei 9.784/99 .

Vale lembrar que a Lei da ação popular (4.717/65) já definia que “São nulos os atos lesivos ao patrimônio das entidades mencionadas no artigo anterior, nos casos de (…) ilegalidade do objeto...”.

Pra quem não sabe, a ação popular é um tipo de ação que qualquer cidadão pode propor, visando combater algum ato lesivo ao patrimônio público e à moralidade administrativa, dentre outros casos.  Ela está consagrada no art. 5º, LXXIII, CF e é tida pela doutrina como um importante instrumento de participação democrática (afinal, é uma forma que o cidadão comum tem para influir e fiscalizar a atuação do Estado!). Nossa constituição chega até mesmo a isentar o autor de custas e ônus sucumbenciais, salvo comprovada má-fé. Então, você, cidadão comum, já fica sabendo que não está totalmente impotente caso veja alguma omissão do Estado em relação ao meio ambiente.

Enfim, em quais situações pode se observar que o princípio da legalidade se aplica ao Direito Ambiental? Vamos ao estudo de caso!

Mas, antes disso, só pra contextualizar, vou tentar materializar tudo que foi dito até o momento. Todas as entidades da Administração Pública, deverão ser criadas ou terem sua criação autorizada por lei, sendo sua competência (âmbito e poder de atuação) definida da mesma forma. Isso não é feito por acaso, é uma exigência constitucional que, se descumprida, impede a atuação do Poder Público.
Então, o IBAMA, por exemplo, foi criado por uma lei (7.735/89), sendo que, sua competência está definida nessa e em outras normas de nosso ordenamento.
Uma dica, quando vocês quiserem saber qual é a legislação que criou determinada entidade, basta entrar no site dela e dar uma pesquisada (geralmente na parte de “histórico” ou “institucional”).

Enfim, se não fosse por essa lei, o IBAMA não existiria, e se não fosse por outras normas legais definindo em que áreas essa autarquia pode atuar, ela nada poderia fazer, não importando o quão grande fosse o dano ambiental cometido por alguém (e se atuasse, atuaria de maneira ilegal, sendo todos os seus atos considerados nulos)!

Gente, a ação de entidades e órgãos administrativos em descumprimento à legalidade é maior do que vocês imaginam! Quem estagia/trabalha em fóruns e escritórios sabe muito bem a quantidade de ações que isso gera…

Ações como essa:
AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO ESPECIAL. ADMINISTRATIVO. IBAMA. IMPOSIÇÃO DE MULTA AMBIENTAL. FUNDAMENTAÇÃO. PORTARIA. VIOLAÇÃO DO PRINCÍPIO DA LEGALIDADE. IMPROVIMENTO.
1. É vedado ao Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis – IBAMA impor sanções punitivas sem expressa autorização legal. Precedentes.
2. Agravo regimental improvido. (STJ, AgRg no REsp 1144604 MG 2009/0113294-0,  Relator Ministro HAMILTON CARVALHIDO, PRIMEIRA TURMA, DJe 10/06/2010).

Esse caso é muito ilustrativo. Nele, o que ocorreu foi o seguinte:

Uma empresa estava a realizar transporte irregular de carvão vegetal (em desconformidade à Política Nacional do Meio Ambiente, Lei nº 6.938/81). Frente esse fato, o IBAMA lavrou um auto de infração, aplicando uma multa.

Acontece que, o auto de infração do IBAMA estava fundamentado em duas PORTARIAS (267/88 e 122/85), não fazendo qualquer menção à lei. Foi ai que surgiu o problema.
Portarias, pra quem não sabe, não são leis, são atos administrativos, ou seja, são manifestações de vontade da própria administração!

Se você não entendeu ainda, pense que é como se o IBAMA estivesse ditando algumas diretrizes e regulando questões ambientais. Não há problema algum que ele faça isso, mas para que uma portaria seja editada, é preciso que a Lei autorize a entidade a regular a matéria, ou seja, a possibilidade da portaria (e seus dispositivos) deve estar prevista, previamente, na legislação.

Pois bem, o STJ, nesse caso, entendeu que a multa aplicada pelo IBAMA estava contrária ao princípio da legalidade, porque, desde 1988, não se admite que a própria Administração estipule punições, sem a autorização legal expressa. Ou seja, o IBAMA deveria ter fundamentado o auto de infração na legislação, e não em atos administrativos, ou então, deveria, ao menos, ter demonstrado que há leis expressamente autorizando a aplicação das referidas multas (e, pelo visto, não havia).

Segundo o STJ, só a lei pode estipular infrações e suas respectivas sanções, não podendo o IBAMA aplicar punições sem fundar-se na legislação que o autoriza a tal.

Quem quiser ler o inteiro teor do caso, segue o endereço. É bem curtinho e simples: http://www.jusbrasil.com.br/filedown/dev3/files/JUS2/STJ/IT/AGRG-RESP_1144604_MG_1277840049008.pdf

Bom, se vocês quiserem ver um exemplo de legislação atribuindo competências, definindo infrações, estipulando penalidades e mesmo criando entidades, aconselho o estudo da Lei 11.105/05, que veio para melhor aplicar o art. 205 de nossa Constituição, não só criando o Conselho Nacional de Biossegurança, como estipulando procedimentos, mecanismos, conceitos, sanções, dentre outras coisas.

Em relação ao tema de hoje, sugiro que nos aprofundemos no assunto para suscitar o seguinte debate:

a)    Foi correta a decisão do STJ?
b)    Seria o IBAMA a entidade competente para a aplicar a punição de multa frente o presente caso? Se não, que órgão pode fazê-lo?
c)    Existe legislação específica quanto ao transporte de carvão vegetal? Essa legislação seria melhor aplicada ao caso?
d)    É correta a aplicação da multa sem o devido fundamento legal? E no caso de um órgão ser competente para fazê-lo e de a atitude do infrator estar tipificada em lei… é possível esquivar-se do fundamento legal e usar apenas de portarias?

Vamos ao debate!

Bibliografia:
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 34ª ed. Malheiros. São Paulo, 2008.
MILARÉ, Édis. Direito do Ambiente: doutrina, jurisprudência, glossário. 5ª ed. Revista dos Tribunais. São Paulo, 2007.

Jonas Paskauskas Werdine.Contato: (31)9896-6685

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